横向转移支付的立法研究
摘 要 横向转移支付作为一种重要的调节*府之间财*关系、减少区域之间的贫富差距、促进各地区公共服务均等化以及解决由于市场失灵造成的生态环境问题的制度，目前在我国属于缺失的状态。贵州的生态补偿转移支付主要来自于中央纵向的转移支付以及省内部各市州之间的转移支付，缺乏区域之间的横向转移支付。本文旨在通过借鉴德国横向转移支付法律模式以及参考我国对口支援*策的经验，构建具有中国特色的财*转移支付法，可以使贵州乃至全国的生态保护具有更多途径选择、生态补偿具有科学性以及实用性，最终实现生态环境保护以及人民的经济利益得到合法保障。
中国论文
关键词 生态补偿 横向转移支付 财*转移支付法
基金项目：贵州民族大学科研基金资助项目（项目编号：2014122）。
作者简介：蔡金隼，贵州民族大学经济法学研究生;万桦，贵州民族大学诉讼法学研究生。
中图分类号：D920.4
文献标识码：A
文章编号：1009-0592（2015）06-163-02
生态补偿是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用*府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。实现生态补偿主要依靠中央自上而下的纵向转移支付以及享受生态福利、生态资源的地区和区域的横向转移支付这两种手段来实现。想要建立较为完善的生态补偿转移支付机制，需要的不只是传统的纵向转移支付制度。结合横向转移支付的优势，形成一个纵横结合的转移支付制度才能充分落实生态补偿机制。
一、贵州生态补偿横向转移支付现状
贵州是我国内陆一个以山区为主的省份，大部分地区被纳入国家主体功能区中的“桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区”，而且属于国家大生态屏障建设中的“南方丘陵山地带”范围，更是“两江”上游的重要生态屏障。不仅如此，贵州还含有丰富的矿藏资源，尤其是有色金属与煤矿资源。然而贵州由于经济的落后，在对于省内的河流以及矿产资源的生态保护方面力不从心，需要大量的生态补偿财*转移支付来维持对生态环境的保护以及填补当地人民为此所牺牲的经济利益。
（一）河流流域的横向转移支付现状
贵州作为长江、珠江的上游区域，省内多条河流都为跨省以及汇入“两江”干流的河流。贵州归于省内河流水质的保护直接影响到下游各省的用水以及水产业发展。除了国家给予的纵向转移支付形式的生态补偿外，完全可以通过省际间的横向转移支付来补充特定水域保护的生态补偿费用。而贵州在进行河流保护以及防止水域污染方面也做过横向转移支付的探索。
在2009年与2014年，贵州省人民*府相继出台了具有横向转移支付性质的《贵州省清水江流域水污染补偿办法》与《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿暂行办法》（以下简称《办法》）。两个《办法》中主要规定：凡上游的市州水质优于一定标准，则下游受益的市州缴纳补偿金，反之如果上游市州水质劣于一定标准，则由上游的市州缴纳相应的补偿金。
通过以上《办法》在省内不同市州之间的以横向转移支付方式进行生态补偿的尝试，从结果来看（特别是2009年的《办法》，不仅补偿金部分直接归于市州*府，而且资金分配采用了因素法），对于贵州河流污染防治和生态修复起到了不错的补充作用。然而只在省内进行微观层面的操作，依靠地级市与自治州的地方财*进行生态补偿补充，而没有进行下游省份横向转移支付的联动，难以解决根本的问题。
（二）矿产资源的横向转移支付现状
相对于河流流域保护的跨省性以及全国性更贴合以横向转移支付来进行生态补偿，矿产资源则几乎没有受到转移支付形式的补偿。
在贵州的矿产资源保护法律法规中，就只有《贵州省矿产资源条例》这一地方性法规以及《贵州省矿产资源补偿费征收管理实施办法》这一地方*府规章的数条条文以收取使用费和补偿费的形式来进行生态补偿。在国家方面也只有相关部门主导，以一些缺乏系统性、协调性，比较模糊的*策来进行生态补偿。
贵州的矿藏资源虽然集中于省内，没有太大的跨区域性。但是开采出来的清洁的矿产资源被输出为外省所用，而因为开采造成的环境污染则留在了当地，这无疑是需要横向转移支付来对治理相关生态环境问题进行有效补充的。横向转移支付这一制度的缺失，使贵州对于矿产资源开发造成的生态环境破坏的修复失去了一个有力的补充。
二、贵州生态补偿存在的问题
（一）缺乏法律保障与规范
切实落实好生态补偿是一个需要科学计算与评估的工作;需要有一套具有技术性的预算与评估，建立一套管理体系、评估与计算标准;需要法律法规的界分与规范。然而在贵州甚至是全国并没有一个统一的法律或者*策。补偿的标准在各地各不相同，大多取决于各地的财*预算与收入状况。在国家层面的生态补偿活动中大多以相关的各个部门为主导来牵头有关补偿事项从而导致难以形成一个统一的生态补偿制度。在横向转移支付方式的生态补偿法律规范方面，只存在规范省内河流污染治理与生态修复的地方性法规与*府规章，在其他生态领域的补偿方面以及省际之间、区域之间的相关法律规范都存在缺失。法律规范的缺失，使得生态补偿的界限范围与标准模糊，而且缺失了对于污染治理、生态修复、污染地人民给予补偿的法律保护。
（二）资金来源不足
在贵州省，生态补偿的来源主要有专项资金和转移支付来组成。而财*转移支付是生态补偿资金的主要来源。贵州在保护环境、防治污染以及生态修复工作上要投入大量的人力物力，然而贵州地方财*并不富裕，是众所周知的西部末尾甚至挂尾。对省内丰富的矿产资源开发也大多是国家的嵌入式项目投资，开采矿藏所缴纳的税款绝大多数是不纳入地方税收的。增加了生态负担，又没有取得相应的财*收入，地方*府自然没有足够的财力来落实生态补偿*策。而受益于生态环境保护的发达省份又缺乏横向转移支付的反哺就更使得生态补偿所需要的资金难以充足实现。 （三）缺乏相应的监督
在目前，许多转移支付的生态补偿的资金和物品与生态环境的保护与恢复并没有直接的关系，也就是说，给予了用于治理污染，修复环境的费用，结果有没有效，支付补偿费用的一方并没有把关，而且也没有相关机构对于补偿资金的生态保护效果进行评估与监督。对于受补偿的一方，如果污染得到了治理，生态得到了恢复并没有奖励措施，如果没有起到效果，也没有相应的惩罚措施，干好干坏一个样。这样无疑对于受补偿一方在治理污染，保护环境的积极性是有消极作用的。所以尽管国家和省内各级*府投入了大量生态补偿资金，生态环境需要保护与经济发展需要开发的矛盾仍在继续，生态恶化与环境污染的趋势并未得到有效遏制，生态补偿*策在贵州的效果不甚明显。
以上的三个问题说明了在我国制定一个转移支付法律制度尤其是横向转移支付法律制度对于生态补偿的重要性。横向转移支付的立法，能够明确生态补偿的范围与标准，并且形成有效的监督（区域、省际之间互相监督或者中央充当第三人来进行监督）。最重要的是，它能够弥补纵向转移支付资金的不足，让生态保护避免巧妇难为无米之炊的情况。
三、对于构建横向转移支付立法的建议
2015年1月实施的新《预算法》首次对转移支付作出了界定与原则说明以及审查监督方面的规定，标志着转移支付制度在我国立法层面迈出了重要一步。但其主要是针对上下级*府纵向转移支付方面，并没有对横向转移支付作出明确规定。然而在目前中国区域发展极不均衡的情况下，我们迫切需要以横向转移支付方式来对类似贵州这种不发达省份的经济、生态与民生等提供必要的援助。对构建符合我国国情的横向转移支付制度，笔者有如下建议。
（一）借鉴德国横向转移支付制度
首先，德国在其宪法《基本法》中对财*体制及*府间的转移支付都作了较详细的规定。转移支付的系数要由立法机构讨论决定，转移支付的目的范围等被写进法律，并且明确划分了各级*府的事权并确立了各地公共服务均等化的目标。其次，德国各级*府明确划分了事权与财权。明确了*府的权利与责任，确立了转移支付的原则并且详细规定了划拨款项的计算方法。最后，在横向转移支付资金分配方式与采用公式上，德国秉持兼顾公平原则，摒弃了“基数法”而采用了更全面的通过考虑影响地方人均财*支出和收入支出各项因素来确定最终的转移支付额度的“因素法”。我国应该在这三点上借鉴德国的经验。首先在预算法的层面上明确横向转移支付的原则，然后在法律上明确中央与地方*府的事权关系、地方*府之间的事权关系，进而明确财权关系，最后根据各个地方影响财*收入的具体情况来确定资金分配额度，使横向转移支付资金分配规范化和公式化。
（二）以我国对口支援*策为基础
我国从20世纪50-60年代的“支边”运动开始到90年代三峡建设工程移民计划以及2008年开展的汶川灾后重建活动，一直延续着对口支援的*策。对口支援的实质其实就是发达地区将自己的人力物力财力等通过各种方式无偿地转让给受灾地区或者欠发达地区，具有横向转移支付雏形。虽然它存在很多的缺陷，比如支援范围具有很大的不确定性，主要限制于国家重大工程与救灾工作;具有明显的*策主导性质，主要依靠中央*府的权威来执行;没有一个法定的支援标准，容易引发*府之间不当的财*支出竞争。但是对口支援也有一个很大的优点，即支援的项目不仅包括资金和实物，还有更重要的项目合作与人才培训等内容。对口支援不仅对支援地区“输血”，而且还帮助该地区“造血”。这相对于德国以及其他发达国家的横向转移支付制度是一大优势。笔者认为，以对口支援为基础，结合德国横向转移支付制度的经验对其进行改革，最终形成规范化、法制化并符合我国国情的横向转移支付制度将会对我国区域协作和协调发展起到一个良好的推动作用。
（三）强化中央*府的监督职能
在横向转移支付中，不仅要依靠地方*府之间对支付协议中双方义务的履行进行监督。而且需要中央*府作为一个尽量客观公正的第三方对双方的协议内容进行备案，对协议的履行情况进行监督，这样才能尽可能的避免单方违约的风险。在生态补偿横向转移支付中，还可以由中央*府来对补偿标准进行评估，以给双方一个合理的补偿标准区间。
总之，构建一个符合国情的横向转移支付制度是我国财*体制改革中应当体现出来的一环。一个合理的横向转移支付制度运行实施起来，不仅能使欠发达地区得到应有的资源补充来保护生态环境、增加人民福利，而且可以促进各地区均衡发展，最终实现公共服务的均等化。
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